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总裁班新闻

清华大学ppp班之PPP项目的全过程跟踪审计要点

  来源:总裁淘课网  作者:admin  发表时间:2021-06-04 12:35:00

  一、审计目标从造价的真实性转向经济性、效果性、效率性和环保性

  传统政府投资审计主要以维护公众利益为目标,审查建设项目概预算执行落实情况和竣工决算造价的真实性。PPP项目一般具有投资规模大、利益主体多、建设周期长、融资方式复杂、风险因素多等特点。传统审计仅对单一目标实施审计,无法系统全面的履行政府投资审计对PPP项目的监督职责,从而影响项目的建设质量、效率、投资效益和社会效果。

  因此,国家审计机关应考虑项目各参建单位的利益诉求,着眼于项目建设的整体目标,关注风险共担利益共享的对称性、信息披露的全面及时性、资源配置的合理性、绩效考核付费的灵活性、项目建设成效和公共服务供给质量的可达性,审计目标亟需从预算和决算的真实性转向经济性、效果性、效率性和环保性的审计目标体系,从而实现“物有所值”的建设目标。

  二、审计范围从单一投资主体延伸到多方投资主体

  传统建设模式,项目参与方主要为政府和承包方,参与主体少,合同关系明确,其投资方、合同甲方均为建设单位。政府审计机构直接将建设单位作为被审计对象,对项目实施中的各项技术经济建设活动进行审计监督,关注财务收支、工程造价、工程质量以及项目效益。

  引入PPP模式公私共建基础设施,往往增加了政府、社会资本、项目实施机构、SPV公司等参建单位,参建主体更多,利益诉求差异大。鉴于此,单纯站在建设单位角度进行审计完全不能达到项目审计目标,导致审计监督定位偏失,严重影响审计质量和效率。这意味着国家审计需要在PPP建设项目上扩展原有的审计范围,需要从项目建设单位单一预算执行主体延伸到多方合作主体,即以SPV公司为审计通知书送达单位,同时将政府、社会资本、项目实施机构及关联参建单位作为延伸审计对象。

  三、审计方式从竣工决算审计拓展至工程造价审计、PPP项目管理审计、投资绩效审计

  政府投资建设项目传统审计主要使用跟踪审计和决算审计方式展开。然而,PPP模式改变了项目的建设程序、交易结构、运作方式、合同体系和采购方式。同时,参与方数量大增,法律关系从二维平行关系转向多维复杂关系,加剧了PPP项目管理、造价管理、财务测算的复杂程度,增加了各方利益关联者的利益格局和责任边界,导致以投资人利益为主导的现行阶段性跟踪审计面临较大的不适应性问题,需要重构PPP项目审计方法体系。

  从理论上说,国家审计机关应该跟踪PPP项目建设程序,有计划地从项目识别、准备、采购、执行、移交阶段进行审计监督。投资估算或概算是确定项目建设总投资、政府和社会资本方股权结构及相关的权利、义务和责任的重要依据;竣工决算是建设项目经济效益的全面反映,必须重视工程造价阶段审计;PPP项目以社会资本投入为主,政府和社会公众更注重PPP项目实施进度、公共服务供给质量和项目实施成效,国家审计机关应重点关注PPP项目管理审计,这也是稳增长审计的客观要求;PPP项目经济效益是吸引社会资本的主要原因,而政府更加注重PPP项目的建设成效和公共服务供给能力,PPP项目的绩效审计关乎国家投资审计政策的落实和实施效果。因此,国家审计机关应该从竣工决算审计拓展至工程造价审计、PPP项目管理审计、投资绩效审计等全过程跟踪审计新格局。

  四、审计重点从成本核算转为合同管理、成本核算、投资绩效审计

  建设项目传统程序主要包括项目决策、设计、施工和竣工验收等主要阶段,政府主要审计造价和财务管理的合规性,通过成本核算降低财政投入资金,其审计范围属于事后审计监督。

  PPP项目运作流程比传统项目更复杂、建设周期更长、交易结构更复杂。PPP模式通过竞争性方式择优选择社会投资方,由社会资本方承担项目的融资、设计、采购、建设、运营、维护等工作,各阶段相互衔接,密切关联,运用传统的后期介入成本核算不利于国家审计绩效的提升,难以实现项目的既定目标,因为影响项目的关键节点在于项目规划、采购、绩效考核等阶段。所以,审计重点应当需要从成本核算转为PPP项目合同管理、成本核算、投资绩效审计并重的公共投资项目审计模式。

  PPP建设项目各阶段的审计要点

  PPP项目的全过程跟踪审计是从项目投资立项到项目移交的全过程实施的审查、监督和评价的方法。PPP项目全过程设计是政府行使其监管职能的一种重要手段。全过程审计的实施让社会资本有了目标感和危机感,全过程审计起到了一面镜子的作用,让社会资本在PPP项目全生命周期内能时刻看到自己这段时间的工作效果。


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